صلاحية تعيين وإقالة الأجهزة الأمنية بين الدستور وقانون مجالس المحافظات غير المنتظمة في إقليم

( بقلم : المحامي ماجد شناطي نعمة )

يعتبر الدستور من أهم الوثائق السياسية والقانونية في الدولة لأنه يعتبر الأصل الذي تعتمد عليه كل القوانين التي تشرع من قبل الجهات المختصة فيها ، ولأهمية الدستور، فغالبا ماتنص التشريعات الدستورية على مبدأ هام يطلق عليه ( مبدأ علوية او سمو الدستور) ، ويعني هذا المبدأ ان الدستور يعتبر أعلى وأسمى قانون في الدولة ولا يجوز مخالفته ، وان أي مخالفه لأحكامه توجب البطلان للأمر المخالف للدستور، سواء كان ذلك الأمر تشريعا وطنيا أو محليا او تعليمات او أنظمة او قررات ، ويذهب الأستاذ د.محمد كامل ليلة .في مؤلفه القانون الدستوري 1971.ص 111 إلى القول بان مبدأ سمو الدستور يعني ( ان قواعد الدستور تكون لها مركز الصدارة بالنسبة لسائر قوانين الدولة . ولهذا يتعين على السلطات احترام نصوصه وقواعده والعمل في نطاق الدستور وبمقتضاه . فالدستور يعلو ويسمو على القوانين الأخرى العادية الموجودة في الدولة ) وتبعا لذلك يشير الأستاذ الدكتور حسان محمد شفيق في كتابه الأنظمة السياسية والدستورية المقارنة .2007 ص 261 إلى انه ( من هذا يمكن ترتيب ثلاث مبادئ أو افتراضات على سمو القواعد الدستورية بالمقارنة مع القوانين العادية الموجودة في الدولة . وهو ما يصح بالقول بوجود تدرج في التشريعات الموجودة في الدولة تتدرج في التشريع بحيث تكون القواعد الدستورية في قمة الهرم القانوني والقواعد القانونية تكون قاعدة هذا الهرم . يستتبع من ذلك : أولا : الثبات النسبي للقوانين الدستورية : ويعني هذا المبدأ بان المشرع العادي لايستطيع تعديل النصوص الدستورية بمثل مايستطيع من تبديل النصوص العادية .ثانيا : لايلغى قانون دستوري ألا بقانون دستوري أخر : أي أن القوانين الدستورية لايمكن فسخها أو تعديلها ألا بقوانين دستورية جديدة فالقانون الدستوري الذي هو اسمى درجة وقوة لايمكن ان يلغى او يعدل بواسطة قوانين عادية .ثالثا : وجوب عدم تعارض القوانين العادية مع أحكام الدستور : فالمنزلة السامية التي تحتلها القواعد الدستورية في النظام القانوني تدعو بان لاتشرع قوانين تتعارض مع القواعد الدستورية ... ويوجب هذا المبدأ التزام المشرع في حدود فقرات الدستور من حيث استعماله لسلطته وصلاحيته وهذا مايدعونا الى الكلام حول مايسمى بمبدأ دستورية القوانين والذي يترتب عليه أيجاد الرقابة الدستورية للقوانين ) ولقد أكد الدستور العراقي النافذ على هذا المبدأ في المادة (13): بقوله :(اولاً :ـ يُعدُ هذا الدستور القانون الأسمى والأعلى في العراق، ويكون ملزماً في إنحائه كافة، وبدون استثناء. ثانياً :ـ لا يجوز سن قانونٍ يتعارض مع هذا الدستور، ويُعد باطلاً كل نصٍ يرد في دساتير الاقاليم، او أي نصٍ قانونيٍ آخر يتعارض معه) . ولضمان تطبيق هذا المبدأ الدستوري الهام نجد ان المشرع الدستوري في العراق نص على تشكيل المحكمة الاتحادية العليا التي تأخذ على عاتقها مهمات عديدة تدخل في أطار الحفاظ على مبدآ السمو والعلوية للقواعد الدستورية اذ أكد الدستور في مواد عديدة على أحكام هذه المحكمة وصلاحياتها وقراراتها اذا عالج هذا الأمر في المواد 92و 93 و94 منه إذ نصت المادة (92): أولا :ـ المحكمة الاتحادية العليا هيئةٌ قضائيةٌ مستقلة مالياً وإدارياً.ثانياً :ـ تتكون المحكمة الاتحادية العليا، من عددٍ من القضاة، وخبراء في الفقه الإسلامي، وفقهاء القانون، يُحدد عددهم، وتنظم طريقة اختيارهم، وعمل المحكمة، بقانونٍ يُسن بأغلبية ثلثي أعضاء مجلس النواب.في حين نصت المادة 93) ) على اختصاصات المحكمة الاتحادية بقولها تختص المحكمة الاتحادية العليا بما يأتي:أولا :ـ الرقابة على دستورية القوانين والأنظمة النافذة .ثانياً :ـ تفسير نصوص الدستور.ثالثاً :ـ الفصل في القضايا التي تنشأ عن تطبيق القوانين الاتحادية، والقرارات والأنظمة والتعليمات، والإجراءات الصادرة عن السلطة الاتحادية، ويكفل القانون حق كل من مجلس الوزراء، وذوي الشأن، من الإفراد وغيرهم، حق الطعن المباشر لدى المحكمة. رابعاً :ـ الفصل في المنازعات التي تحصل بين الحكومة الاتحادية، وحكومات الأقاليم والمحافظات والبلديات والإدارات المحلية.خامساً :ـ الفصل في المنازعات التي تحصل فيما بين حكومات الأقاليم أو المحافظات.سادساً :ـ الفصل في الاتهامات الموجهة الى رئيس الجمهورية، ورئيس مجلس الوزراء والوزراء، وينظم ذلك بقانون.سابعاً :ـ المصادقة على النتائج النهائية للانتخابات العامة لعضوية مجلس النواب.ثامناً : ـ أ ـ الفصل في تنازع الاختصاص بين القضاء الاتحادي، والهيئات القضائية للأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم.ب ـ الفصل في تنازع الاختصاص فيما بين الهيئات القضائية للاقاليم، أو المحافظات غير المنتظمة في إقليم .في حين اعتبرت المادة 94 من الدستور قرارات المحكمة باتة بقولها (قرارات المحكمة الاتحادية العليا باتة وملزمة للسلطات كافة). ولقد أصدرت هذه المحكمة قرارات عديدة تضمنت تفسيرا للدستور كشفت الغموض عن نصوصه وأعطت الفهم الواضح له ، وقدر تعلق الأمر بالموضوع محل البحث فقد سبق لنا أن اشرنا وعند صدور قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم وفي بحثنا الموسوم ( الدستور وقانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم )المنشور في الكثير من مواقع الانترنيت ، إلى بعض النصوص التي_ وحسب اعتقادنا _ وجدنا فيها مخالفة لبعض نصوص الدستور ، وأكدنا في بحثنا السابق ، ونؤكد هنا أيضا ان الغاية من تسليط الضوء على هذه النصوص القانونية ، هو لمحاولة تجنب الصياغة القانونية المعيبة او المخالفة للدستور التي قد تربك الوضع القانوني للدولة ، وذلك لضمان بناء دولة القانون على أسس سليمة ومتينة ، من هنا ، فأننا نقف في هذا البحث ، أمام احد النصوص القانونية الواردة في قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم ، ونعتقد انه جاء مخالفا للدستور، ويعزز قولنا هذا قرارا صادرا عن المحكمة الاتحادية العليا، وسنتناول الموضوع بالبحث من خلال: أولا : النص القانوني محل المناقشة .ثانيا : النصوص الدستورية ذات العلاقة .ثالثا : قرار المحكمة الاتحادية العليا .رابعا : المناقشة .خامسا: المقترحات .

أولا : النص القانوني محل المناقشة:تحدث قانون المحافظات غير المنتظمة في إقليم في الباب الأول منه عن مجالس المحافظات وإجراءات تكوينها وتحدث في الفصل الثاني الفرع الأول على اختصاصات مجلس المحافظة ونصت المادة السابعة الفقرة تاسعا على مايلي :1- المصادقة على ترشيح ثلاثة أشخاص لأشغال المناصب العليا في المحافظة وبالأغلبية المطلقة لعدد أعضاء المجلس وبناءا على اقتراح من المحافظ بما لايقل عن خمسة وعلى الوزير المختص تعيين احدهم .2- إعفاء أصحاب المناصب العليا في المحافظة بالأغلبية المطلقة لأعضاء المجلس بناءا على طلب خمس عدد أعضاء المجلس او بناءا على اقتراح من المحافظ ولمجلس الوزراء كذلك حق الإقالة باقتراح من الوزير المختص استنادا للأسباب الواردة في الفقرة 8 من هذه المادة ).وبالرجوع إلى تعريف أصحاب المناصب العليا نجد ان القانون يحددهم بقوله في المادة (1) يقصد بالمصطلحات الآتية أينما وردت في هذا القانون المعاني المبينة إزاء كل منها: المناصب العليا : المدراء العامون ورؤساء الأجهزة الأمنية في المحافظة ولا تشمل رؤساء الجامعات والقضاة وقادة الجيش ، في حين أشارت الفقرة( 8) من المادة( 7) المشار لها في المادة محل المناقشة على ( 1- استجواب المحافظ او احد نائبيه بناءا على طلب من ثلث أعضائه وعند عدم قناعة الأغلبية البسيطة بأجوبة المستجوب يعرض للتصويت على الإقالة في جلسة ثانية ويعتبر مقالا بموافقة الأغلبية المطلقة لعدد أعضاء المجلس ويكون طلب الإقالة أو التوصية بها مستند على احد الأسباب الحصرية الآتية: أ‌- عدم النزاهة او استغلال المنصب الوظيفي .ب‌- التسبب في هدر المال العام .ج- فقدان احد شروط العضوية .هـ - الإهمال او التقصير في أداء الواجب والمسؤولية ). إلى أخر مااشارت له المادة ونكتفي منها بما ورد في أعلاه لحاجتنا إليه في هذا البحث .

ثانيا : النصوص الدستورية ذات العلاقة :تحدث الدستور العراقي في المادة التاسعة منه عن موضوع تكوين القوات المسلحة والأجهزة الأمنية اذ نصت تلك المادة على (أولا :ـ أـ تتكون القوات المسلحة العراقية والأجهزة الأمنية من مكونات الشعب العراقي، بما يراعي توازنها وتماثلها دون تمييزٍ او إقصاء، وتخضع لقيادة السلطة المدنية، وتدافع عن العراق، ولا تكون اداةً لقمع الشعب العراقي، ولا تتدخل في الشؤون السياسية، ولا دور لها في تداول السلطة.ب ـ يحظر تكوين ميليشيات عسكرية خارج اطار القوات المسلحة.ج ـ لا يجوز للقوات المسلحة العراقية و أفرادها، و بضمنهم العسكريون العاملون في وزارة الدفاع أو أية دوائر أو منظمات تابعة لها، الترشيح في انتخاباتٍ لإشغال مراكز سياسية، ولا يجوز لهم القيام بحملات انتخابية لصالح مرشحين فيها، ولا المشاركة في غير ذلك من الأعمال التي تمنعها أنظمة وزارة الدفاع، ويشمل عدم الجواز هذا أنشطة أولئك الافراد المذكورين آنفاً التي يقومون بها بصفتهم الشخصية او الوظيفية، دون ان يشمل ذلك حقهم بالتصويت في الانتخابات.د ـ يقوم جهاز المخابرات الوطني العراقي بجمع المعلومات، وتقويم التهديدات الموجهة للأمن الوطني، وتقديم المشورة للحكومة العراقية، ويكون تحت السيطرة المدنية، ويخضع لرقابة السلطة التشريعية، ويعمل وفقاً للقانون، وبموجب مبادئ حقوق الانسان المعترف بها.ﻫ ـ تحترم الحكومة العراقية، وتنفذ، التزامات العراق الدولية الخاصة بمنع انتشار وتطوير وإنتاج واستخدام الاسلحة النووية والكيميائية والبيولوجية، ويُمنع ما يتصل بتطويرها وتصنيعها وانتاجها واستخدامها من معداتٍ ومواد وتكنولوجيا وأنظمةٍ للاتصال.ثانياً :ـ تنظم خدمة العلم بقانون. ( كما تحدثت المادة (61) من الدستور وعند حديثها على صلاحيات مجلس النواب في الفقرة خامسا على موضوع الأجهزة الأمنية بقولها (يختص مجلس النواب بما يأتي: خامساً :ـ الموافقة على تعيين كلٍ من:أـ رئيس وأعضاء محكمة التمييز الاتحادية، ورئيس الادعاء العام، ورئيس هيئة الإشراف القضائي بالأغلبية المطلقة، بناءً على اقتراحٍ من مجلس القضاء الأعلى. ب ـ السفراء وأصحاب الدرجات الخاصة، باقتراح من مجلس الوزراء.ج ـ رئيس أركان الجيش، ومعاونيه، ومن هم بمنصب قائد فرقة فما فوق، ورئيس جهاز المخابرات بناءاً على اقتراحٍ من مجلس الوزراء.....) كما تحدثت المادة (80) من الدستور وعند حديثها عن صلاحيات مجلس الوزراء عن هذا الموضوع بقولها (يمارس مجلس الوزراء الصلاحيات الآتية:خامساً :ـ التوصية الى مجلس النواب، بالموافقة على تعيين وكلاء الوزارات والسفراء وأصحاب الدرجات الخاصة، ورئيس أركان الجيش ومعاونيه، ومن هم بمنصب قائد فرقة فما فوق، ورئيس جهاز المخابرات الوطني، ورؤساء الأجهزة الأمنية.في حين نصت المادة (84) على ( اولاً :ـ ينظم بقانونٍ، عمل الأجهزة الأمنية، وجهاز المخابرات الوطني، وتحدد واجباتها وصلاحياتها، وتعمل وفقاً لمبادئ حقوق الانسان، وتخضع لرقابة مجلس النواب. ثانياً :ـ يرتبط جهاز المخابرات الوطني بمجلس الوزراء).

ثالثا : قرار المحكمة الاتحادية العليا :من خلال الاطلاع على النصوص الدستورية أعلاه نجد أنها أشارت الى ان تشكيل الأجهزة الأمنية يتم بموجب قانون يصدر عن مجلس النواب ينظم عمل تلك الأجهزة ويحدد واجباتها وصلاحياتها، وقد لاحظنا ان نصوص الدستور لم تحدد بشكل واضح من يقوم بتعيين او اعفاء او عزل من يشغلون المناصب في الأجهزة الأمنية في المحافظات غير المنتظمة في اقليم ، لذا وعلى مايبدو وأمام التفسيرات المتعددة لهذا الموضوع فقد قدم استيضاح من قبل مجلس النواب / الدائرة البرلمانيـة ـ شؤون اللجان بكتابه المرقم 1/9/2005 في 18/7/2007 طالباً الإجابة عن عدد من الاستيضاحات وكان من تلك الاستيضاحات الفقرة ثالثا من الكتاب التي طلبت الراي حول موضوع (ـ صلاحيات التعيين والإقالة للأجهزة الأمنية وهل هي من صلاحيات سلطات المحافظات ام السلطة الاتحادية) . وقد جاء راي المحكمة بموجب قرارها المرقم العدد : 16/اتحادية/2007 في 11/9/2007 وتضمن مايلي (. اما بالنسبة للفقرة (3) مـن الاستيضاح فقد وجدت المحكمة مـن استقراء الاختصاصات المناطة بالسلطة الاتحادية الواردة في الباب الرابع من الدستور عدم وجود ما يشير الى إناطة صلاحية التعيين والإقالة للأجهزة الأمنية بالسلطة الاتحادية وحيث ان المادة (115) من الدستور نصت (بأن كل مالم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية يكون من صلاحية الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في أقليم) ، وبذا فان صلاحيات التعيين والإقالة للأجهزة الأمنية تكون من صلاحيات الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة بأقليم . وصدر القرار بالاتفاق في28/شعبان/1428هـ الموافق11/9/2007م) .

رابعا : المنـاقشة :ان النص محل المناقشة الفقرة تاسعا من المادة السابعة وقدر تعلق الامر بموضوع (تعيين رؤساء الاجهزة الامنية في المحافظة غير المنظمة في اقليم ) تعطي الحق كما يلي :1- الحق للوزير المختص في تعيين الرؤساء لتلك الأجهزة الأمنية بناء على ترشيح ما لايقل عن خمس أشخاص من المحافظ يختار منهم المجلس ثلاث أشخاص يعين الوزير احدهم فالوزير هو من يصدر امر التعيين ويحدد من سيتم تعيينه . 2-ان حق الاقالة قد منح لمجلس المحافظة وكذلك منح لمجلس الوزراء وذلك باقتراح من الوزير المختص استنادا للأسباب الواردة في الفقرة 8 من هذه المادة ). والسؤال المطروح هنا للمناقشة هو:( هل ان هذا الاتجاه من المشرع في هذه المادة يتفق مع الدستور وما ذهبت اليه المحكمة الاتحادية العليا عند تفسيرها لنصوص الدستورام لا ؟)، هذا ما سنحاول الإجابة عنه في بحثنا هذا .ولغرض الإجابة على هذا السؤال فإننا نوكد الحقائق القانونية التالية :

أولا : صلاحيات السلطات الاتحادية :

لقد حدد الدستور العراقي الصلاحيات الحصرية للسلطات الاتحادية الثلاث (التشريعية والتنفيذية والقضائية ) وذلك وفقا لنص المادة (110 ) منه التي نصت على :تختص السلطات الاتحادية بالاختصاصات الحصرية الآتية:اولاً :ـ رسم السياسة الخارجية والتمثيل الدبلوماسي، والتفاوض بشأن المعاهدات والاتفاقيات الدولية، وسياسات الاقتراض والتوقيع عليها وابرامها، ورسم السياسة الاقتصادية والتجارية الخارجية السيادية.ثانياً :ـ وضع سياسة الامن الوطني وتنفيذها، بما في ذلك انشاء قوات مسلحة وادارتها، لتأمين حماية وضمان امن حدود العراق، والدفاع عنه. ثالثاً :ـ رسم السياسة المالية، والكمركية، واصدار العملة، وتنظيم السياسة التجارية عبر حدود الاقاليم والمحافظات في العراق، ووضع الميزانية العامة للدولة، ورسم السياسة النقدية وانشاء البنك المركزي، وأدارته.) الى اخر مااشارت له المادة من امور ، والملاحظ وخاصة من نص الفقرة الثانية من هذه المادة انها لم تحدد بدقة ان صلاحية تعيين الأجهزة الأمنية المحلية هو من اختصاص السلطة الاتحادية ، وحتى المادة 80 من الدستور التي تحدثت عن اختصاصات مجلس الوزراء باعتباره جزء من السلطة التنفيذية الاتحادية أشارت في الفقرة خامسا منها على (التوصية إلى مجلس النواب، بالموافقة على تعيين وكلاء الوزارات والسفراء وأصحاب الدرجات الخاصة، ورئيس اركان الجيش ومعاونيه، ومن هم بمنصب قائد فرقة فما فوق، ورئيس جهاز المخابرات الوطني، ورؤساء الأجهزة الأمنية.( فالفقرة تتحدث عن المستوى الوطني والدليل الحديث عن جهاز المخابرات الوطني وعن سفراء ، وعن الجيش( الأركان والفرق )، وكل هذه الأمور تنطوي على البعد الخاص بالصلاحيات الاتحادية وليس على مستوى الصلاحيات الخاصة بالأقاليم او المحافظات غير المنتظمة في إقليم ، وبالتالي فالنص الدستوري لايعطي الحق للسلطة التنفيذية الاتحادية في التدخل في الشأن الخاص بصلاحيات الأقاليم أو المحافظات غير المنتظمة في إقليم ، وحتى السلطة التشريعية الاتحادية وبالرجوع الى المادة 61 من الدستور نجد أن دور مجلس النواب هو المصادقة على تعيين من أشارت لهم المادة 80 من الدستور الفقرة خامسا منها .

ثانيا : صلاحية المحافظات غير المنتظمة في إقليم:

لقد حددت المادة 115 من الدستور صلاحية المحافظات غير المنتظمة في إقليم بقولها :( كل ما لم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية للسلطات الاتحادية، يكون من صلاحية الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم، والصلاحيات الأخرى المشتركة بين الحكومة الاتحادية والأقاليم، تكون الأولوية فيها لقانون الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم، في حالة الخلاف بينهما ) فهذه المادة تشير الى ان كل مالم ينص عليه في الاختصاصات الحصرية فهو من صلاحية الاقاليم والمحافظات غير المنتظمة في اقليم ، وقد اتضح لنا من استعراض الصلاحيات الحصرية للسلطات الاتحادية في الفقرة أعلاه أنها لم تحدد بشكل واضح وجلي حقها في تعيين الشاغليين للمناصب الأمنية على مستوى المحافظات الأمر الذي يجعل ذلك من صلاحية المحافظات .

ثالثا :قرار المحكمة الاتحادية :

لقد اكد الدستور على ان القرارات الصادرة عن المحكمة الاتحادية باتة وملزمة للجهات كافة ، وحيث ان المحكمة وبموجب قرارها أعلاه أكدت أن ( صلاحيات التعيين والإقالة للأجهزة الأمنية تكون من صلاحيات الأقاليم والمحافظات غير المنتظمة بأقليم) لذا فلا يجوز والحالة هذه لأي جهة بما فيها( مجلس النواب) إصدار قانون يخالف هذا الرأي الملزم الذي يستمد إلزامه من الدستور نفسه كونه صادر عن المحكمة المختصة بتفسير الدستور والتي خولها الدستور وحدها الحق في تفسير نصوص الدستور .نخلص : وفي معرض الإجابة على السؤال أعلاه فنقول: (بان النص محل المناقشة مخالف للدستور ويعد باطلا ويجب أتباع الرأي القانوني الصادرة عن المحكمة الاتحادية العليا كون القرارات الصادرة عنها باتة وملزمة للسلطات كافة حسب نص المادة 94 من الدستور)

خامسا: المقترحات :في الوقت الذي نشير الى الحقيقة أعلاه فأننا نطرح التصور التالي لصياغة قانونية نعتقد أنها تتوافق مع النصوص الدستورية ورأي المحكمة الاتحادية :(الفقرة تاسعا :1- لمجلس المحافظة الحق في تعيين رؤساء الاجهزة الامنية بناء على اقتراح من المحافظ بما لايقل عن خمسة اشخاص يختار مجلس المحافظة احدهم بقرار يصدر بالأغلبية المطلقة وعلى المحافظ اصدار الامر بتعيينه واعلام الوزارة المعنية بذلك .2- لمجلس المحافظة بناء على اقتراح من المحافظ أو خمس عدد أعضاء المجلس الحق بإقالة رؤساء الأجهزة الأمنية بقرار يصدر بالأغلبية المطلقة وعلى المحافظ إصدار الأمر بالإقالة واعلام الوزارة بذلك استنادا للاسباب الواردة في الفقرة ثامنا من هذه المادة ) .

وختاما فإننا اذ نقدم هذا الرأي القانوني فإننا نؤكد ان الغاية من ذلك هو تأكيد أهمية المبادئ الثلاث التي اشرنا لها في مقدمة البحث ، ونسعى إلى خلق وعي قانوني ينقل تلك المبادى من كونها نصوص وأفكار قانونية الى واقع علمي ، يطالب به الجميع ويدافع عنه وذلك لكي ينعم النص القانوني بالاحترام الكامل وليكون بعيدا عن الخرق او الإهمال او التجاوز علية خصوصا عندما يكون ذلك النص هو نص دستوري يمثل الأساس الذي يبنى عليه الكيان القانوني للدولة.

المحامي ماجد شناطي نعمة